Правовед Борис Бабин убежден, что конституция — это общественный договор. Исходя из этого постулата, он и участвует в составе рабочей группы Конституционной комиссии по изменениям в Основной закон страны касательно статуса Крыма. КИЕВ .
Наше агентство продолжает тематический цикл публикаций, посвященных изменениям в Х раздел (Автономная Республика Крым) Конституции Украины. Новая редакция раздела входит в круг задач созданной весной специальной рабочей группы, в деятельности которой сейчас возникла закономерная отпускная пауза до начала сентября. В ее составе есть постоянный комментатор и сегодняшний собеседник QHA – профессор Борис Бабин.
Парадоксально, но в его случае имеем противоречие между активностью, проявленной юристом в ходе генерации законодательных идей для рабочей группы Конституционной комиссии, и общим скепсисом относительно того, целесообразно ли вносить изменения в Основной закон страны именно сейчас? Хотя очевидно, что даже в первом чтении депутаты смогут «подправить» его текст не раннее осени. К тому же перед вторым чтением будет нужен еще и вердикт Конституционного суда.
Шлифовка конституции – не сказать, что рутинная, но все же достаточно распространенная процедура для парламентов многих стран. И прежде чем перейти к беседе по нашей конкретной проблематике – изменениям в десятый, «крымский», раздел Конституции Украины, мы решили начать разговор с небольшого правового ликбеза для читателей о принципах внесения изменений в Основной закон и о реальной практике осуществлении таких изменений в разных странах, в том числе и у нас.
Итак, Борис Владимирович, как в различных странах проходит процедура обновления конституции при разной глубине изменений? Ведь кроме обычных поправок при текущем законодательном процессе во время принятия новых профильных законов иногда возникает потребность в новой редакции действующей конституции.
А в каких случаях общество прибегает к принятию абсолютно нового Основного закона? И нужно ли в последнем случае созывать специальную учредительную конституционную ассамблею или проводить всенародный референдум, как утверждают некоторые общественные активисты?
Борис Бабин: Конституция в современном мире может быть формальной или настоящей. Если она формальная – то ее можно принять и «всенародным волеизъявлением», и любым «чрезвычайным съездом народных депутатов», да и вообще как угодно. В таком случае конституция является набором декларативных лозунгов и каких-то достаточно общих норм о системе формальной власти и общественного устройства. Пишут ее текст в узкой группе умные люди, нанятые власть имущими, эти же реальные власти и организуют потом необходимый для проекта антураж – всевозможные пустопорожние «конституционные ассамблеи», «всенародные обсуждения» и прочее.
Ну вот, например, секретом Полишинеля является то, что текст последних изменений в Конституцию Украины о судебной реформе в финальной версии писался в Администрации Президента чуть ли не за сутки. А потом уже его «протащили», в том числе и задним числом, через все формальные экспертные и парламентские процедуры.
В правовых же и демократических странах конституция – это не набор деклараций и даже не «закон о законах», а в первую очередь общественный договор, реальный компромисс, форма сосуществования регионов и центра, правых и левых, города и села, бизнеса и нанятого персонала и так далее. Поэтому текст настоящих, эффективных конституций пишется не в тиши президентских резиденций, а на коленке в парламентских коридорах во время бурных дебатов.
Поэтому, по моему убеждению, наиболее легитимный, справедливый и демократичный вариант разработки и принятия проекта конституции – это парламентские голосования по специальной процедуре с необходимостью максимальной поддержки проекта депутатами. Избранные народом конституционные ассамблеи целесообразно созывать в условиях, когда дееспособного и легитимно избранного парламента просто нет (например, после революции или освобождения от иностранной оккупации). Иначе это выглядит очень странно.
Референдум может рассматриваться лишь как способ дополнительного утверждения принятого парламентом текста конституции, но ни в коем случае не как основной путь ее принятия. Не забывайте, что все диктаторы, начиная с Гитлера, разрушали демократические режимы именно путем принятия антиправовых конституций на референдумах.
Ведь крайне малая часть избирателей будет голосовать, предварительно прочитав текст проекта. И еще меньшая часть способна правильно понять реальную цель многих его казуистических норм, прикрытых тремя слоями лака пустопорожних заявлений о благе народа… Поэтому на таком референдуме власть способна протащить что угодно. Эффективными могут быть только референдумы по отдельным конституционным вопросам, относительно простым для общественного восприятия (о запрете/легализации оружия, например).
Чисто технологический подвопрос: если вносятся очередные поправки или принимается новая редакция Основного закона – как при этом сохранить единство нумерологии статей конституции? Какие тут существуют правила?
Б. Б.: Как правило, меняя отдельные нормы конституции, номера старых статей стараются не изменять. Если, например, изымают сотую статью, то после 99-й будет идти сразу 101-я. И наоборот, если нужно что-то добавить между 123-й и 124-й статьями – появляются статьи 123-1, 123-2 и так далее
Еще один процедурный вопрос о полномочиях членов рабочей группы. Нынешняя Конституционная комиссия была создана указом президента несколько лет назад. Рабочая группа по внесению изменений в Х раздел – четвертая по счету, созданная при КК. Увы, сайт Конституционной комиссии так и замер в своих обновлениях на событиях еще прошлого года, и по этой причине на нем нет даже упоминания об этой четвертой «крымской» рабочей группе, не говоря уже о ее персональном составе.
Становятся ли все входящие в рабочую группу люди автоматически членами Конституционной комиссии? Или некоторых представителей рабочих групп лишь временно привлекают к работе КК в качестве экспертов?
Б. Б.: Как я уже сказал выше, настоящие конституции пишутся в парламентах. Конечно, дополнительно обсуждать проект конституции на уровне наиболее квалифицированных ученых и экспертов страны – нужно, правильно и полезно. Но параллельно с парламентом, а не вместо него.
Давайте смоделируем ситуацию. Нынешняя экспертная Конституционная комиссия разрабатывает теоретически идеальную модель какого-либо конституционного механизма. Допустим, Администрация Президента с такой моделью соглашается (и скорее всего, вносит в нее пару малопонятных обывателю, но очень приятных лично Гаранту правочек).
Модель вносят в Верховную Раду. И что дальше? Или ее пропихивают через голосования, «разводя, как котят» депутатов – кого кнутом, кого пряником, или же начинают реальный политический торг, меняя нормы проекта для сбора голосов. В первом варианте очень мало демократии. Во втором – теряется сам смысл кропотливой работы Конституционной комиссии как экспертной структуры по огласовке благозвучных терминов и выписыванию запятых.
Проблема нынешней Администрации Президента, как и предыдущей, как и Секретариата Ющенко, по этому вопросу заключена в одном и том же. Они последовательно пытаются подменить парламентскую комиссию по разработке конституции экспертным органом. Но иногда эта несовместимость названия и содержания становится слишком очевидной.
Как раз это стало явным на примере создания рабочей группы Конституционной комиссии по «крымскому» разделу. Кому угодно понятно, что говорить о крымской автономии нужно, хотя бы для проформы пригласив к обсуждению хоть каких-то крымчан, а лучше бы – их полномочных представителей. Точно так же, как обсуждать судебную реформу лучше с представителями судей, адвокатов и прокуратуры, а реформу налогообложения – с бизнесом и налоговиками.
И вот с крымчанами, а уж тем более с их представителями, вышла большая проблема. Ведь члены Конституционной комиссии отбирались по простому и прозрачному принципу: по вкладу в науку и по величине соответствующих достижений. И это логично, ведь орган-то создавался по сути экспертный, а не парламентский. Там есть бывшие судьи и бывшие народные депутаты. Но как быть в такой ситуации с представителями полуострова? Ну понятно, что есть Уполномоченный Президента по делам крымскотатарского народа, есть глава Меджлиса и члены Меджлиса крымскотатарского народа. И очень логично, что они вошли в состав группы. Сегодня они достаточно легитимно представляют в ней интересы крымскотатарского народа. А вот интересы остальных полутора миллионов крымчан в этой группе не представляет никто. Эту немного пикантную ситуацию руководство Конституционной комиссии прекрасно понимает, но предпринять ничего не может.
Давайте от организационных все же перейдем к вопросам более принципиального характера. Де-юре, по всем нормам международного права, Крым, конечно же, – Украина, однако де-факто он аннексирован Россией в 2014 году. И вот сейчас Украина планирует осуществить изменения в свой Основной закон, касающиеся именно оккупированного полуострова. Были ли в мире прецеденты, когда государство, находящееся в аналогичной с нами ситуации, предпринимало какие-либо шаги по изменениям в корпусе своего законодательства касательно насильно отторгнутых у него территорий? И что говорит по этому поводу международное право?
Б. Б.: Во многих зарубежных государствах не является большой проблемой принимать законы или иные акты касательно оккупированных территорий. Но именно законы, решения судов, постановления ведомств, а не новые нормы конституции. Как я уже говорил, конституция – это общественный договор, компромисс. Ее стоит менять, когда есть о чем и с кем договариваться. А в случае оккупированной территории с ее населением вы не поговорите и не договоритесь, его мнения не узнаете. Остается говорить с оккупантом. Например, Молдова долгие десятилетия ведет торг с Московией о судьбе Приднестровья – московиты обещают вернуть территории взамен на лояльность Молдовы к своей империи в целом. На почве этих переговоров Молдова действительно поменяла свою конституцию касательно Приднестровского региона.
Или возьмем наш случай. Проиграв военную кампанию 2014 года, Украина, на мой взгляд, пошла на частичную капитуляцию перед Московией, зафиксированную в Минских договоренностях. Условия этой капитуляции об «особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей», среди прочего, должны быть отражены в нашей конституции, и Верховная Рада даже проголосовала за соответствующий проект.
Но по Крыму договариваться с Украиной, даже на собственных условиях, Московия не намерена! И поэтому я думаю, что достаточных политико-правовых оснований менять общественный договор по Крыму, достигнутый в 1996-1998 годах, сегодня нет. Рано или поздно Московия будет вынуждена вести процесс возврата полуострова, и вот тогда нужно будет уметь «держать» эти переговоры и менять конституционные нормы. Но, по моему убеждению, явно не сегодня.
(Окончание следует)
В заключительной части нашей беседы с Борисом Бабиным мы поговорим о конкретике изменений в Х (Крымский) раздел нашего Основного закона и узнаем, почему эксперт, считая, что для возврата Крыма Украине нужны не только изменения в конституцию, все же участвует в рабочей группе Конституционной комиссии.
Беседовал Александр Воронин
Нет комментариев